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“公共管理论坛”第一百七十四期--主讲专家:刘志
发布时间:2023-04-26 编辑:方艳 点击次数:84


4月21日15北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心刘志主任做客第174期公共管理论坛,带来题为“城市规划中的财政问题”的学术报告。刘主任结合本人早期在世界银行工作的切身体会和国内外城市规划中的具体实践,深入探索规划与财政的关系。本次论坛由公共管理学院曾晨教授主持,100余名学院内外师生听取报告并进行交流互动。

“城市规划要考量城市财政能力吗?”刘主任开门见山地指出我国规划界长期忽略的一个问题。事实上,受城市政府管理体制中部门分工和运作流程的影响,我国城市规划与城市财政部门之间的工作联系一贯薄弱。刘主任指出,我国的高校几乎没有一个城市规划专业开设或要求学生选修城市财政课程,常用的城市规划原理教科书都会在书中提及霍华德《明天的田园城市》这本开山著作,但会省略书中涉及田园城市财政部分的讨论,对财政与规划间的关系有待进一步加强探索。

随后,刘主任用图清晰地阐释了 “规划—财政—融资”的基本关系:城市规划引导城市有理有序地发展与运行,引导城市建设的实施和公共服务的提供,从而支撑城市经济的发展;城市经济是城市财政收入的基础,城市建设与公共服务均有赖于城市财政收入。

 

在城市建设中,很多国家采用土地增值回收融资的方式建设城市基础设施或改造社区和商业区。刘主任谈到,土地增值回收作为土地价值的一部分,包含城市规划等公共行为和公共投资产生的部分,应由政府捕获,进而回馈整个社会。刘主任结合全球具体案例分别介绍了“改良费/特别评估区”“税收增额融资(TIF)原理”等基于土地价值的政策工具、“影响费和关联费”等基于开发商责任的政策工具和“建筑权收费”“可转移的开发权”“额外建设潜力债权证(CEPAC”等基于土地产权交易的政策工具。

刘主任强调,我国规划和财政的脱节可能会产生严重后果,包括一些新城新区规划没有科学考量经济和财政风险、“盘子”拉得太大导致土地浪费严重;没有规划约束的土地财政加剧了“重投资、轻维护”的倾向;城市政府和开发商都力求提升房地产价值,导致公共空间缺失;高容积率带来公共服务成本增加,往往由政府长期买单,不利于财政的可持续性等。

针对以上问题,刘主任提出了几点政策建议:首先思想上要引导规划观念向务实方向转变;其次要加快建立“中期建设和财政规划”工作流程,把规划建设部门引领的“基本建设资金计划”和财政部门引领的“中期财政规划”结合起来;然后建立城市基础设施资产管理体系;最后推进房地产税和土地出让金制度改革,建立城市规划、房地产价值与地方财政之间的有效衔接。

会后,资源与环境学院郭龙老师提问道:“在土地增值回收层面,国内是否实现了土地增值破除房价上涨困境和使低收入人群受益的模式?”针对此问题,刘主任详细介绍了深圳市城中村的发展模式,深圳的旧小区改造采取了分区改造的方法,综合运用了整治类、功能改变类和拆除重建类的城市更新措施,对于区位较好、临近轨道站点、容积率较低的城中村以拆除重建的方式进行整治,对于容积率较高、拆除难度较大的城中村采取改造提升的方式进行综合整治。深圳的城中村改造是实现土地增值回收回馈社会的良好的案例,不仅降低了财政支出,还改善了低收入居民的生活。

公共管理学院胡小芳老师则对中国房地产税的利弊和“难产”等问题进行提问。刘主任指出,房产税取决于房地产的市场价值,税基和税率的选定需要大量专家学者进行计算和实践考察,还需要通过复杂且完善的法律程序才能最终颁布实施,是远远滞后于市场波动的,房地产市场的不稳定性在极大程度上导致了房地产税的“难产”。从财政和规划的角度上来看,征收房地产税可以对政府形成约束,作为衡量指标促使政府将其用于公共服务,但房地产税势必也会对价格敏感的消费者和房地产持有者造成一定冲击。

公共管理学院陈一帆同学提问到:“在有着严重财政问题的经济衰退城市,如贵州、东北老工业区等,它们已经陷入人口流失——财政赤字严重——基础设施条件和经济恶化的恶性循环中,该如何解决它们所面临的城市发展问题?”刘主任解答到,城市经济学中的空间均衡模型有三大要素,分别是收入、环境舒适度、物价(房价)。目前而言,并没有哪一座城市能够同时满足这三点因素,所以理性人会选择对自己利益最大的城市定居,这是一种经济规律,也必然会导致一些欠发达城市的收缩,客观事实不应人为限制。

 

主讲人简介:

刘志,北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任,林肯土地政策研究院高级研究员和中国与亚洲业务部主任,哈佛大学哲学博士(城市规划)。曾在世界银行长期任职(19952013),历任交通经济专家、东南亚国家基础设施业务部主任、东亚与太平洋地区可持续发展业务部首席基础设施专家,主要负责东亚和南亚区域多个国家的交通和城市发展投资贷款项目和行业政策研究。近年的研究领域包括基础设施经济与政策、地方财政、城市规划、城市更新、土地与住房政策等。担任住建部住房与房地产专业委员会委员、住建部人居环境专业委员会委员、中国城市百人论坛成员。

 

文字:学术科技部

图片:网络宣传部